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山东叫停光伏占用耕地备案

贵鑫电力资讯网发布时间:2021-11-23 20:03:44

2017年,国家自然资源部等三部委联合下发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》,但时至今日,有的省份仅明确了组件对地面的安装高度、列阵间距和行间距;有的省份仅针对不同性质的土地列出了税收标准;有的省市区直接将中央文件传达给了下属机关,“农光互补”土地利用标准仍旧欠缺实操标准。

日前,山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》(以下简称《通知》)(<<点击查看全文),要求即日起,停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。同时,《通知》要求重点核查2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。

突然叫停备案,原因何在?农光互补、农光复合电站等光伏开发模式,在山东是否还有新增空间?光伏开发与耕地之间到底存在哪些矛盾?

电站开发升温 项目建设“跑偏”

“用四根支架支起一块光伏板,是利用现有建筑物、构筑物吗?把整个电站都挪到农田上,是不占或者少占耕地吗?导致大棚四面漏风,组件遮挡阳光,能不影响农业生产吗?”在山东省自然资源厅相关负责人侯力萍看来,山东省的农光互补电站在新一波开发热潮中,渐有“跑偏”之势,“省里对农光互补项目的建设有明确规定,也经过了充分论证。尽量利用现有建筑物、构筑物,主要指的是在现成的农业大棚上建电站,而且规定组件的最低沿至少要高于地面2.5米。“农民去棚里干活要带工具,平均身高1.75米,锄头、铁锹这类的农具扛在肩上有0.5-1米,要求组件支架至少高为2.5米。”

根据山东省国土资源厅、山东省扶贫开发领导小组办公室和山东省发改委发布的《关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知》,光伏发电项目建设应当尽量利用现有建筑物、构筑物,不占或少占土地。确需占用土地的,在保护耕地、合理利用土地的前提下,应当优先使用工矿废弃地等存量建设用地,使用非耕地后备资源的未利用地以及难以复耕的灾毁地,尽量不占或少占耕地。尤其是对于农光互补项目,光伏电站在不影响农业生产的前提下方可建设。

“2018年,规定刚刚出台的时候,正赶上国家逐渐取消光伏发电的补贴,所以当时建设新项目的并不多,问题也不明显。但从去年开始,随着碳达峰碳中和目标的提出,加上原材料和开发成本下降,光伏电站又逐渐热起来了,问题也就开始显露。有些企业干着干着就把省里的规定执行偏了。”侯力萍指出,此次核查正是在现有的开发环境下,为落实国家防止耕地“非农化”“非粮化”要求而开展的。“停止光伏项目用地占用耕地的备案只是暂时性的,待核查完毕,对于符合要求的项目还是要大力支持的。但农光互补,还是要以农为先。”

何为“农光互补” 认定标准不一

据记者了解,山东省2018年出台的光伏用地相关管理办法,源自2017年9月国家自然资源部等三部委联合下发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(以下称《意见》)。《意见》要求,对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的,省级能源、国土资源主管部门商同有关部门,在保障农用地可持续利用的前提下,研究提出本地区光伏复合项目的建设要求和认定标准,并明确监管措施,避免对农业生产造成影响。

《意见》发布至今三年有余,但仅有山东、浙江、广西等部分省区发布了相关通知。“有的地方是明确了组件对地面的安装高度、列阵间距和行间距,有的仅针对不同性质的土地列出了税收标准。有的省市区干脆没有制定相关标准,就直接将中央文件传达给了下属机关,敷衍了事。”一位不愿具名的业内专家表示,时至今日,到底何为“农光互补”,其实一直是一本“糊涂账”。

“有些地方所谓的农光互补,其实只有光,没有农,更谈不上互补。”林洋集团副总裁方壮志告诉记者,农光互补项目还需在政策上进一步细化。“比如要考核项目建设中对农用地的破坏程度。农用地和建设用地很大的区别在于土地的可恢复性,农光互补最基础的一点,就是要保障土地可恢复,不能建了电站就不能再种农作物了。此外,还应该对农作物的产出进行考核。这些都需要国家政策宏观统筹。”

“光伏电站项目的投资,一般只和当地发改委挂钩,除非是当地政府有具体的招商引资需求,否则当地政府推进农光互补项目的积极性并不高。对企业而言,开发光伏的初衷本就不是发展农业,多数企业对于土地利用考虑并不充分。在没有具体标准的情况下,此前,企业申报农光互补项目的积极性也不高。”但随着国家降碳目标的提出,可再生能源开发也迎来新局面,上述行业专家坦言,“增加农光互补项目,可以有效缓解开发用地紧张的问题,如果国家层面能够有效引导并加以鼓励规范,不论对农业还是光伏来说,都是一件好事。”

专项政策缺位 用地争议深埋

记者在采访中了解到,即使是已经建成投产的农光互补项目,部分项目的运行情况也不顺利。

“并网后,争议最多的就是土地性质和税收标准。”上述专家告诉记者,“由于审批标准不一致,此前的项目土地性质五花八门,农地、林地、荒地、耕地、未利用地什么都有。此前就曾出现过地方政府按规定批了地,农光互补项目建设也特别顺利,还在光伏板下种了小麦。结果地方国土部门却突然说占地不合规,最后把青苗都全部毁掉了的案例。”

按照国家规定,光伏复合项目进行合乎标准的土地修复后,会被认定为不改变用地性质,即按照原土地性质的税收标准征税。“但如果地方政府或某一监管部门,认定该项目并不属于光伏复合项目,则项目用地属于建设用地,税收标准就会变动。”上述行业专家称,类似问题给企业开发农光互补项目埋下了巨大隐患。

实际上,在2021年全国两会上,就曾有代表建议,加大推广农光互补,出台专项政策,加大土地供给,支持光伏发展,希望自然资源部督办相关省份加快出台专项政策,落实农光互补建设标准,为光伏发展提供更大的土地空间的同时,阶段性保护土地。

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